环保PPP项目民间投资市场调研：艰难的“四证”
慧聪水工业网 5月4日，国务院召开常务会议，决定对促进民间投资政策落实情况开展专项督查，促进民间投资回稳向好。随后，国务院派出9个专项督查组，分赴江西、黑龙江、广东、湖南等18个省市区进行了为期10天的督查。同时，全国工商联也接受国务院委托，围绕该问题展开第三方评估，进行了促进民间投资的专题调研。
问题到底出在哪？环保产业或许是一个典型的例子。全国工商联环境商会（以下简称“环境商会”）调研结果显示，企业普遍反应的问题之一就是环保PPP项目融资难，而融资难又与“四证”（建设用地规划许可证、国有土地使用权证、建设工程规划许可证和建设工程施工许可证）办理难有很大关系。
从2006年到2015年，民间固定资产投资占全社会固定资产投资的比重由49.8%上升到64.2%，但到了今年一季度，这一数字则降至62%，出现了10年来少有的下滑。
环境商会执行秘书长马辉表示，环保项目本身资产价值较高，收益预期稳定可靠。银行应结合实际情况，顺应绿色金融发展需要，大胆创新，调动社会资本参与PPP项目的积极性。
PPP项目融资难
当前，环保产业迎来高速发展期，作为民间投资的重要手段之一，PPP模式也得到大规模应用，黑臭水体治理、地下管廊项目、农村环境治理项目数量大量增加。但是，在实践过程中，PPP项目“落地难”的问题仍十分突出。
5月初，作为全国工商联直属行业商会，环境商会承担了环保领域促进民间投资第三方评估工作的任务，随后便组织系列研讨会进行专题调研。企业普遍反应的问题之一是，项目融资难已成为制约环保PPP项目落地的主要障碍。
一位不愿具名的业内人士表示，现在很多环保PPP项目都是政绩工程，签完协议后马上就要开工建设，企业先期投入资本金，边建设边办手续，等到手续齐备后再从银行贷款，这样项目就能顺利进行下去。但很多时候，企业资本金花完了，地方政府应该提供的项目手续还没办完，导致贷款下不来，从而影响项目的正常进行。
他所说的项目手续，核心内容就是“四证”。银行要求PPP项目融资的最基本前提条件为该项目具备“四证”。
实际操作中，“四证”当中最关键的还是国有土地使用权证，如果没有国有土地使用权证，按照银监会的要求，银行风控部门就不能审批贷款，企业只能通过其他渠道来完成融资，加大了融资成本。
“有些项目，甚至直至建成都未必能够办全‘四证’，没有‘四证’便无法进行项目融资。”该人士表示。
艰难的“四证”
据了解，“四证”办理难，主要有两种情况。
一种情况是，PPP项目经常会出现社会资本进入前地方政府就已经完成了该项目的立项、可研等工作，建设用地规划许可证、国有土地使用权证等一些证件已经办到了当地政府的平台公司名下。这样一来，当社会资本与地方政府签订PPP协议后，在组建项目公司时就面临办理证件的难题。对于地方政府已经完成了前期手续，因此无论是重新申请还是申请变更，都属于重复性工作，且过程周期长、难度大。
另外，一些地方政府在涉及项目土地事项时，往往不愿意将这些证件（尤其是国有土地使用权证）办理到项目公司名下，这导致项目公司无法继续办理后续手续，自然也就无法实现融资。
马辉表示，在服务于同一个项目的前提下，如果允许不同主体分别办理和持有相关证件，事实上并不会对该项目的合法性造成损害。PPP项目资产价值高，具有稳定可靠的收益预期，对于银行而言风险并不因“四证”不在同一主体名下而提高。因此，建议对于环保PPP项目采取更为灵活的管理模式，允许在服务于同一个项目的前提下，由不同的主体分别办理和持有相关证件，互认互通，以提高社会资本的参与PPP的积极性。
第二种情况，主要出现在乡村环保PPP项目。相对于城市PPP项目，国家关于乡村公共设施建设的规定还不够完善，银行在对乡村PPP项目融资时则完全参照城市PPP项目的要求，结果导致乡村PPP项目融资难，从而严重制约了乡村环境治理。
例如，城市项目建设土地是国有土地，而乡村项目建设土地则为集体土地。《城乡规划法》规定，在乡、村庄规划区内进行乡村公共设施建设的，建设单位需要取得乡村建设规划许可证，方可办理用地审批手续。但是，乡村建设规划许可证与“四证”之中的建设用地规划许可证是什么关系，是否取得了前者就不需要办理后者？法律并未予以明确。
还有，根据《建筑工程施工许可管理办法》规定，在城市、镇规划区的建筑工程，建设单位申请领取施工许可证，需要取得建设工程规划许可证。但是，如果是在乡村的建筑工程，文件则没有明确规定，这是否意味着乡村项目办理施工许可证时，可以不要建设工程规划许可证？
前述业内人士表示，目前，关于乡村项目投资建设的法律主要有《城乡规划法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《建筑工程施工许可管理办法》等，但这些法律对于乡村项目的“四证”要么没有规定，要么规定得不够明确。过去，乡村项目社会资本参与得少，因此问题并未显现。如今，社会资本响应政府号召，开始大量参与乡村基础设施建设，上述问题就突显了出来。
在马辉看来，虽然国家法律法规在一些方面规定得不够明确、具体，但在对乡村与城镇项目建设的管理要求方面，实际上仍体现出了差异性。可以说，乡村公共设施项目并没有法律法规明确要求必须办理“四证”。所以，银行将“四证”作为乡村项目融资的前提条件的依据并不充分，应该予以差异对待。
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