PPP新转机：财政部发改委握手言和
慧聪水工业网近两年来，PPP迎来了新一轮的发展高潮，据全国PPP综合信息平台项目库季报第2期数据显示，截至2016年3月末，入库项目多达7,721个，并且总量持续上升，总规模超过8万亿。由此可见，PPP的确很火。但是依然存在着很多问题，严重制约PPP的发展。
其中，财政部和发改委的冲突表现地十分明显，两部门存在较大的权责重叠，甚至有发改委的官员公开指责财政部建立一套PPP决策审批机制是“严重的资源浪费”。在实际操作中，地方反映一个管项目一个管资金哪个都绕不开，而且双方在推广PPP的思路上还是有明显区别：财政部注重“稳”，发改委注重“推”。
财政部的第一职责是管理国家财政资金，出发点是严控PPP项目的质量，避免地方政府包装假的PPP项目，当成化解地方债务问题的工具。而发改委的第一职责是宏观经济管理，当前形势下的第一要务是“稳增长”。这导致发改委较为关注PPP项目的数量和规模，在基础设施和公用事业领域大规模推广运用PPP。
两个部委自然产生了两套法令的问题。发改委和财政部两部门在PPP的立法、指导意见、项目、推介等方面各自为战，甚至能看到两个实权部门一天内在同一领域一齐“飙”文件，极为罕见。部委之间职能界限划分不清晰，难免会出现部门设置重复、立法资源浪费甚至冲突的情形，导致地方政府无所适从。
终于，财政部和发改委一改常态，“握手言和”，两个部门联合发文实属首次，《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(简称“32号文”)要求政令统一、政策协同、组织高效、精准发力，积极推动PPP顺利实施。下面将结合PPP的发展情况，解读通知中的七点内容，以期更好地理解“32号文”。
一、稳妥有序推进PPP工作
各地要进一步加强舆论宣传力度，引导各界树立正确的理念认识，制订切合实际的工作目标，建立科学合理的工作预期，积极稳妥地鼓励和引导社会资本参与公共产品和服务的供给，切实推动PPP模式持续健康发展。
解读表明两部门已对PPP模式达成共识——大力支持，稳妥有序推进，确保持续健康发展。虽然PPP模式发展迅速，但是依旧存在着一些认知偏差的问题：在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下，很多地方政府只是将PPP模式视作一种新的融资工具，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，严重背离了“收益共享、风险共担”的合作理念，为后续问题的产生埋下了隐患。因此，急需加强宣传，引导地方政府认识PPP，了解PPP，善用PPP。
二、进一步加强协调配合
各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部门职能的政策，要联合发文;对于仅涉及本部门的政策，出台前要充分征求其他部门意见，确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。
解读这一条充分点明了通知的主题——“共同做好”，要求各部门协调配合，形成合力。目前，中国特色的九龙治水之困在PPP工作中体现的尤为突出：管项目的发改委，管财政的财政部，管城市建设的住建部，管银行的银监会，PPP涉及的部门众多，职能界限划分不清晰，出现部门设置重复、资源浪费甚至冲突的情形，导致PPP项目审批决策周期长、时间成本高，增添社会资本的参与成本。因此，专家也多次呼吁相关部门协调配合、消除冲突，保障项目顺利推进。
三、扎实做好PPP项目前期工作
要加强项目可行性研究，充分论证、科学决策，确保合理有效地提供公共产品和服务。项目决策后，选择条件成熟、适合采用PPP模式的项目，依法选择社会资本方，加快前期工作。
解读前期工作是PPP项目后续顺利推进的前提，只有经过严格充分的论证决策，挑选出合适的社会资本，才能为PPP的发展奠定基础。但是现在PPP的前期论证程序未定，操作流程不统一，财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》第9条规定“通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。”而发改委对此却不太在意，并没有明确的规定。所以物有所值评价和财政承受能力论证是不是PPP项目前期工作的必选之项一直未被明确，这里仅要求加强项目可行性研究，愈发模糊，加剧争议的产生。
四、建立完善合理的投资回报机制
各地要通过合理确定价格和收费标准、运营年限，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险。要通过适当的资源配置、合适的融资模式等，降低融资成本，提高资金使用效率。要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本，提高项目收益。要建立动态可调整的投资回报机制，根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。
解读一方面，考虑到资本的逐利性，社会资本参与PPP项目是为了获得一定的盈利，所以，社会资本认为项目有利可图时才会积极参与，但是PPP项目多为微利项目，有些甚至是难以产生稳定现金流的非经营类项目，对社会资本吸引力不足;另一方面，政府财政压力较大，预算有限，同时过度让利也违背PPP模式的初衷。因此，政府必须把握好其中的“度”，通过健全投资回报机制，适当的资源配置，挖掘项目后续的商业价值，保障社会资本的合理收益。
五、着力提高PPP项目融资效率
各地要与中国PPP融资支持基金积极做好项目对接，推动中央和地方联动，优化PPP项目融资环境，降低融资成本。要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。
解读融资难依旧是摆在PPP项目面前的一大难题。PPP项目所需的资金量大、周期长，对社会资本的资金筹集能力提出了极大的考验，考虑到期限错配问题、融资方式较为单一、抵押増信不足等因素，金融机构在参与PPP项目时顾虑重重。本应发挥示范引导作用的1800亿中国PPP融资支持基金迟迟没有动静，促使金融机构暂持观望态势。因此，必须尽快打破这一僵局，加速中国PPP融资支持基金的项目对接进度，优化融资环境。同时，在保障融资数量的同时也要严控融资质量，严禁急功近利，变相融资。
六、强化监督管理
各地要对PPP项目有关执行法律、行政法规、行业标准、产品或服务技术规范等进行有效的监督管理，并依法加强项目合同审核与管理，加强成本监督审查。要杜绝固定回报和变相融资安排，在保障社会资本获得合理收益的同时，实现激励相容。
解读在新一轮的PPP热潮中，PPP以前所未有的速度迅速增长，但是PPP项目监管环节相对滞后，导致隐患突显、问题频发，PPP的发展陷入瓶颈期。一些地方政府的监管意识不足，重融资轻管理，为了吸引社会资本参与，承诺“保底承诺、到期回购、明股实债”，严重偏离PPP项目初衷。同时，本来不可或缺的绩效评价体系，度量PPP项目成效的绩效评价体系亦未建立，导致一些社会资本方利用监管漏洞，获得不合理的收益，损害社会公众的利益。因此，完善监管体系，规范项目操作，便显得尤为重要。
七、加强PPP项目信息公开
要实现项目信息的及时发布与投资需求的有效对接，推动市场信息对称和充分公平竞争。要依法及时、充分披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息，切实保障公众知情权，主动接受社会监督，维护公共利益。
解读目前，PPP项目进展如火如荼，但是信息公开的渠道相对有限，较为权威的是财政部主导的全国PPP综合信息平台项目库，仅仅披露了入库项目的名称、所在地区、所属行业、投资金额、实施阶段、合作年限、运作方式、回报机制、发起时间、发起类型、项目概况、联系方式、项目级别等基本信息，难以满足公众的需求。故而，应加强PPP项目信息公开力度，对项目进展的具体信息进行实时更新，杜绝暗箱操作和私相授受等不合规现象的出现。
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