三司集权精细治理 十三五环保或迎改革新潮
慧聪水工业网 2016年3月3日上午，一张“水、气、土三司成立暨干部任职宣布大会”的照片和司长名单在网上传开。下午，环保部发布消息，称在2015年2月，中央有关部门批复同意环保部机构编制作部分调整，不再保留污染防治司、污染物排放总量控制司（以下分别简称污防司、总量司），设置水、大气、土壤三个环境管理司。
这是年初环保部宣布环保机构监测监察执法垂直管理之后，再次对自身管理体系动大手术。
来自权威媒体的报道消息称，三司设立后，因“暂不提拔”的考虑，除大气司司长由现任总量司司长刘炳江担任外，水司和土司暂由两位副司长主持工作。三司中气司的编制最多，并按照空气污染来源进一步细分，如管理机动车的移动源、秸秆焚烧的面源和企业排放的固定源等，噪声也将属于气司。
关于更具体的设置，环保部通报称，由于机构调整涉及面广，内部职能、运行机制的建立和人员配备完全到位尚需要一个过程，待整个工作完成后再向媒体发布。
相较于外界的热切关注，在环保部门内部，新三司好似水到渠成，是一种回归，而非新闻。
“对症下药”三大战役
不难想象，“眉毛胡子一把抓”的环境管理模式将发生重大转变。
据环保部介绍，去年2月，中央有关部门批复同意环保部机构编制作部分调整，不再保留污染防治司、污染物排放总量控制司，设置水、大气、土壤三个环境管理司。
中国行政体制改革研究会秘书长王满传分析称，新设“水气土”三个环境管理司，有利于加强力量，“对症下药”，整合有限资源。其次，从机构名称的变化看，环境政策正在从污染物控制转向更加注重改善环境质量和提升综合治理能力。
王满传进而表示，一般而言，部委机构调整后，省一级单位会随之调整对口单位。但是到了地方的市县一级，由于各地实际情况的不同，安排可能会更具灵活性。
国务院2013年9月颁布的大气污染防治行动计划（下称“气十条”）明确要求，完善国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制。去年颁布的水污染防治行动计划（下称“水十条”）也要求，“切实加强水环境管理”，“强化环境质量目标管理”。
而在2016年1月11日召开的2016年全国环境保护工作会议上，环保部部长陈吉宁就称：“我部机关内设机构调整和环境监察体制改革方案得到中央编办批复。正在研究起草部机关‘三定’修订草案和环境监察体制设置。”
对于水、大气、土壤三个环境管理司如今终于宣告成立，环保部表示，这是贯彻落实中央关于加强生态环境保护、推进以改善环境质量为核心各项工作有效开展的重要举措。有环保专家表示，“水气土”三个环境管理司的成立，是环保部机构改革走出的坚实一步，有利于更好统领和加大环境治理力度，精细化打好“水气土”污染防治“三大战役”。
水污染防治一马当先
无独有偶的是，环保部集权改革再现实质性进展。来自环保部日前的公开消息称，根据新调整的政策，由于环保部重新设置了大气、水、土三司，因此有环保部牵头落实《水污染防治行动计划》的具体工作中，一些责任司处发生改变。在这一调整过程中，部分原本分散在各部门的职权开始逐渐集中到了环保部手里。
据环保部相关负责人介绍，环保部日前印发了《环境保护部落实〈水污染防治行动计划〉实施方案（修订稿）》，根据《关于调整机关部分司局“三定”方案的通知》，对《环境保护部落实〈水污染防治行动计划〉实施方案》进行了相应调整。在环保部重新调整了部门及相关职责后，《方案》也对环保部门负责的相关工作也进行了调整。
诚如落实《建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法》工作的责任司处由总量司综合处和水总量处更改为水司水固定源处；原本由总量司统计处、水总量处负责的指导开展市、县域水资源、水环境承载能力现状评价前期调研，完成市、县水环境承载能力现状评价等工作现在变更为由水司地表水处负责。
值得注意的是，在工作调整的过程中，新“三司”制度也让环保部一定程度上集中了原本分散在各相关部门中的权力。比如原本由生态司农环办负责的配合农业部制定面源污染防治方案，对高标准农田建设、土地开发整理等标准规范提出环保要求等工作现由环保部水司农村处专门负责。
环保部将启机构改革
“原来是业务条线管理设置，现在是业务板块管理设置。”上海环境卫生工程设计院院长张益认为水、气、土三司成立后，将提高防治效率，特别是能更好的对接“大气十条”“水十条”和“土十条”。
事实上，原先环保部并未按照水、气、土等污染物的介质来划分司局级机构设置，而将污染物防治业务统一划归到污染防治司。近十年来，污染物总量减排成为环保工作的主“抓手”，于是2008年污染物排放总量控制司从污染防治司独立出来。
污染物排放总量控制司的撤销耐人寻味。
一位不愿具名的环保专家指出，这反映出环保部治理理念由“环境总量控制”向“环境质量改善”的转变，更加关切老百姓关注的雾霾、黑臭水体等突出问题。
实际上从污染物总量减排来看，我国四项主要污染物，COD、二氧化硫、氮氧化物、氨氮都按时完成；但是老百姓却感受不到环境质量变好。对此，“十三五规划”明确提出以改善环境质量为核心。
“环境质量改善是目的，总量控制只是改善环境质量的主要手段之一。二者是全面与局部的关系、目的和手段的关系、红线和底线的关系。”在2016年1月份举行的全国环境保护工作会议上，陈吉宁指出，随着污染源全面达标排放和环境质量的逐步改善，总量减排就不是主要手段之一，将逐步弱化。
除了新设立三个司机关外，环评机构与环保部门的脱钩也是陈吉宁上任后的一项重要机构改革举措。“2015年在‘两会’上我也做过承诺，2015年底环境保护部直属的8家环评机构率先完成脱钩。我讲的脱钩是彻彻底底的脱钩，人、财、物全部脱离，是制度上彻彻底底的脱钩。”2月18日，国务院新闻办公室举行媒体见面会，环陈吉宁对中外记者讲。
上述不愿具名的环保专家预计，近一两年内，环保部的机构改革举措将相继落地。
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