美国“常外”事件经验之谈厘清责任终身追究

慧聪水工业网 2016-04-22 09:15 来源：中国环境报

慧聪水工业网日前曝光的常州外国语学校受污染问题引起了社会广泛关注。近年来，类似污染事件时有发生，污染场地造成的危害日益凸显，污染场地修复问题越来越受到专家、学者的重视。

美国是较早开展污染场地修复的国家，积累了较为丰富的治理经验。早在1980年，美国就着手建立相应的法律和制度，旨在解决这一环境恶疾，利用法律手段确保受污染土地得到有效治理。1980年通过的《超级基金法》对当时美国的污染土地修复发挥了重要的作用，今天仍具有深刻的影响力。

在日前举行的《世界环境》可持续发展与低碳理事会第十二次政策对话会期间，环境保护部宣教中心特邀来自美国环保局第九区的3位专家JessicaKao(高景仪)、RidHiett和RustyHarris-Bishop，围绕《超级基金法》，分享美国在土壤修复方面的经验。

优先权放在保护人类健康上

关于土地污染修复中如何确定优先清单的问题，美国环境局在1980年做了一系列思考，最终得出结论，优先权应该放在保护人类健康和赖以生存的环境上，这是基本前提。

美国环保局第九区超级基金项目专家RustyHarris-Bishop说：“优先清单，就像一座金字塔，环境污染最糟糕最严重的场地就好比金字塔的顶端，需要参考各种科学指标，并做出研究调查，这些场地都由美国环保局处理。”

RustyHarris-Bishop补充说明，鉴于《超级基金法》的基本原则是保护人类健康，这样看来，就需要考虑哪些土地污染物具有健康暴露性。通过健康暴露问题的严重程度来确定优先级别。然后美国环保局确定污染情况，追溯潜在的相关责任主体。经过调查、取证等，环保局确定责任，提出相应的解决方案和对策，确保人体健康不受污染物的影响。

责任追踪确保清理赔偿

据几位专家介绍，《超级基金法》追责的范围较广，这是当初美国在权责政策上做出的选择。

一方面，假如追踪到潜在的责任方，不论当时是否触及相关规定，无论有意或无意、直接或间接造成土地污染，一旦确定在历史过程中造成污染，法律就可以追究责任，要求责任方负责清理和赔偿。这是《超级基金法》非常严苛的一面。

另一方面，《超级基金法》不论责任方的责任轻重，涉及的各方需要共同承担治理责任。这一点非常值得一提。

此外，《超级基金法》有权利追溯历史，这在美国法律中是极罕见的做法。《超级基金法》通过回溯历史，调查取证，最后找出污染的责任方。

这样的做法，会涉及更多责任方，各方如履薄冰，很多公司便开始设想，鉴于《超级基金法》已经是一把利刃，如果不希望被其追责，就需要在未来减少制造有害废物的可能性。

“虽然《超级基金法》是关于土壤清除修复的法规，但是其对后人的行为有很大的影响，因为这种方式会让责任主体难辞其责，并参与到土地治理和修复中来，同时，追责的观念普及后，也增加了各投资方、厂商和公司等对土地利用的谨慎和重视程度。”高景仪表示。

此外，关于土地治理所需的大量资金，在美国主要采用抽税的形式。以这种方式，让一些石油化工企业承担对土地的责任。但出于商业利益和自身利益的考量，很多情况下这些公司并不情愿出资治理，甚至与各级政府、环保局等机构进行博弈，阻滞了进程，也出现了所需资金短期无法填补的漏洞。

大众参与贯穿治理始终

据介绍，大众参与的理念贯穿美国所有的环境保护法体系，在《超级基金法》里也有重要规定，社区的参与必不可少，因此在决策过程中，遇到的问题、如何调查和处理等，每个步骤都要让社区了解并参与进来，社区可能会提供符合本土特点的构想。

“在贯彻实施环保观念过程中，因为各个地区的生态环境、管理制度和经济状况不同，而社区和居民对当地的生态人文更加了解，所以非常需要划分不同的区域，这样能够在当地居民、社区与当地政府间架起桥梁，汇总各方不同意见。所以，划分区域也是一个很重要的基础构想。”高景仪说。

此外，高景仪表示，在执行项目的过程中，一些社区觉得科学衡量的指标本身非常复杂，法律程序也较为繁琐，再加上社区有时对政府并不完全信任，以上这些因素都需要社区居民亲身参与，并告知政府和环保局其真实想法。

“《超级基金法》提出的可行方案，社区会有自身的顾虑，不愿意配合，抑或需要政府或环保局采取更进一步的举措。”高景仪说，“不过在过程中，所有的决策和处理方法，各方之间都会有相互协调，尽量达成统一意见。虽然结果有时无法确保各方完全满意，但是社区及大众参与依然是非常重要的环节。所以《超级基金法》注重的是较为完整、健全的大众参与过程。”

长短期结合重在预防

美国环保局超级基金项目专家RidHiett表示：“在超级基金项目数十年的运作过程中，有短期性或长期性的项目，一般谈到多难、多贵、多慢的情况，指的是长期修复。环境遭到破坏是非常容易且迅速的，但是修复过程却是漫长且艰难的。因此，预防是非常必要的步骤。最重要的是预防性的法律法规，如果没有这些法律保障，那10年、20年以后可能出现异常严重的新增污染场地。在这方面《超级基金法》无疑是极具前瞻性的。”

当初构想《超级基金法》时，美国政府的设想是投入巨额资金，最长10年就能治理大部分污染场地，但实际上却没有预期效果。土地治理是一个相当漫长的过程，35年以后的今天，美国依然在积累经验，谨慎摸索。

当前，在我国工业场地污染形势严峻、土地资源相对紧缺的条件下，对污染地的再开发利用可以增加土地存量，缓解人地矛盾。然而，土地修复在我国许多地区均属于新兴行业，地方政府在项目执行的过程中在法规、政策和标准等方面缺少相应的参考依据。

美国《超级基金法》作为这一领域的重要借鉴成果，其出台35年来的经验和教训，有助于我国未来开展相关方面工作，包括立法、监管、全民参与、信息公开等。我国现阶段对污染场地的治理缺乏成熟的体制机制，发改委、环保部、农业部等多部委研究了一些相关法律法规，当前“土十条”出台在即，我们可以期待新的政策法规为污染土地的治理带来福音。

在这种情况下，将我国污染场地治理作为研究对象，将《超级基金法》纳入理论探讨的范畴，既可以丰富我国污染场地治理方面的研究成果，同时也为我国污染场地治理机制的建构提供理论引导。